【摘要】一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的制定、執(zhí)行，不僅關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，更關(guān)系到社會(huì)的和諧和國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。但是，在經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行過程中，由于信息不對(duì)稱、既得利益偏好、外部條件的變化以及政策制定者和執(zhí)行者的有限理性等原因，一些政策可能不夠完善，或者在執(zhí)行過程中發(fā)生偏頗、濫用，進(jìn)而影響到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文結(jié)合保障性安居工程跟蹤審計(jì)中政策執(zhí)行審計(jì)面臨的現(xiàn)狀和困難，對(duì)政策執(zhí)行審計(jì)的意義、如何開展政策執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行了有益的探索。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行 保障性安居工程 審計(jì)

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府監(jiān)督職能部門，其最高審計(jì)目標(biāo)就是推進(jìn)法治進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)適時(shí)開展政策執(zhí)行審計(jì)，對(duì)加強(qiáng)國(guó)家治理，完善經(jīng)濟(jì)政策，監(jiān)督效果發(fā)揮等方面，能 夠發(fā)揮十分重要的“免疫功能”作用。

一、從保障性安居工程跟蹤審計(jì)看政策執(zhí)行審計(jì)的現(xiàn)狀及困難

2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》。以此為開端，我國(guó)開始大規(guī)模建設(shè)保障性住房。為促進(jìn)城鎮(zhèn)保障性安居工程順利實(shí)施，中央出臺(tái)了土地、稅收、財(cái)政、金融等一系列政策，這些政策是否得到貫徹落實(shí)，直接關(guān)系到保障性安居工程的實(shí)施效果。因此，自2012年起審計(jì)署開展連續(xù)四年的保障性安居工程跟蹤審計(jì)，把政策執(zhí)行情況審計(jì)作為重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容。筆者根據(jù)自身的審計(jì)經(jīng)歷，結(jié)合政策執(zhí)行審計(jì)中面臨的諸多問題，總結(jié)如下。

（一）沒有明確的法律依據(jù)，政策執(zhí)行審計(jì)無法可依、無章可循

2008年以來，審計(jì)署對(duì)政策方面的審計(jì)逐漸重視，組織開展了一系列專項(xiàng)政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)，如城鎮(zhèn)保障性安居工程、穩(wěn)增長(zhǎng)等。但審計(jì)署對(duì)于政策執(zhí)行審計(jì)的有關(guān)具體原則、范圍、內(nèi)容、方法、工作的組織和實(shí)施步驟等沒有提出明確、細(xì)致的要求，更沒有形成法律文件，以致基層審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策執(zhí)行審計(jì)時(shí)處在無法可依、無章可循的境地，一定程度上阻礙了政策執(zhí)行審計(jì)實(shí)踐的進(jìn)一步拓展。

（二）評(píng)價(jià)體系尚未建立，審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏準(zhǔn)確度、精細(xì)度

首先，評(píng)價(jià)支撐數(shù)據(jù)缺乏獨(dú)立性。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)需要取得大量的外部數(shù)據(jù)作為審計(jì)評(píng)價(jià)的支撐，而這些數(shù)據(jù)來自相關(guān)部門公開發(fā)布的數(shù)據(jù)或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，如 “城鎮(zhèn)商品房住宅銷售面積”等指標(biāo)。審計(jì)評(píng)價(jià)恰當(dāng)與否取決于相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)的真實(shí)性，審計(jì)在某種程度上已失去獨(dú)立性。其次，政策執(zhí)行評(píng)價(jià)體系沒有設(shè)定具體績(jī)效指標(biāo)。目前政策執(zhí)行審計(jì)中，均無法對(duì)各種相關(guān)因素進(jìn)行精確的定性和定量分析，只能去繁就簡(jiǎn)地使用價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)取代事實(shí)分析，審計(jì)的結(jié)果很難說做到了科學(xué)和公正。最后，基礎(chǔ)性指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中的地位偏弱影響審計(jì)質(zhì)量。如保障性安居工程跟蹤審計(jì)中，各項(xiàng)表格引導(dǎo)審計(jì)人員查線索、查大案，而忽視了政策執(zhí)行基礎(chǔ)性指標(biāo)的復(fù)核。導(dǎo)致有的審計(jì)人員于出成果而減少對(duì)搜集審計(jì)證據(jù)的資源投入，忽略審計(jì)程序，由此容易引發(fā)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)存在差距

政策執(zhí)行是在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的復(fù)雜社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，需要審計(jì)人員能夠深刻的理解經(jīng)濟(jì)政策意圖，并有能力運(yùn)用各種專業(yè)知識(shí)和技能掌握經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果，以對(duì)其做出深刻而符合實(shí)際的判斷和評(píng)價(jià)。這對(duì)審計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)知識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)及專業(yè)技能等提出了較高的要求，而現(xiàn)階段基層審計(jì)人員在專業(yè)素質(zhì)上存在財(cái)會(huì)知識(shí)豐富，宏觀經(jīng)濟(jì)理論、計(jì)算機(jī)運(yùn)用等方面知識(shí)相對(duì)匱乏；在工作能力上查賬能力較強(qiáng)，但是綜合分析問題和評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效果能力較弱等問題。同時(shí)，由于受其自身素質(zhì)、對(duì)政策的理解、認(rèn)同感等方面因素制約,審計(jì)人員對(duì)政策小理解可能存在偏差，進(jìn)而加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）地方審計(jì)的局限性造成對(duì)國(guó)家政策的完善意見無法快速上報(bào)

地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策執(zhí)行審計(jì)一般分為兩種，即審計(jì)署安排的全國(guó)性政策執(zhí)行審計(jì)和地方政府層面的政策執(zhí)行審計(jì)。地方政府層面的政策執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題可以通過審計(jì)報(bào)告、審計(jì)專報(bào)、審計(jì)信息等多種途徑向本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)反映，而全國(guó)性政策執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的不足及矛盾之處沒有快速、可行的上報(bào)途徑。如保障性安居工程跟蹤審計(jì)中，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的棚改任務(wù)目標(biāo)是拆遷戶數(shù)，而不考慮棚戶區(qū)底數(shù)，造成地方為完成任務(wù)而違規(guī)擴(kuò)大棚改范圍。而棚戶區(qū)底數(shù)是可以明確的，且有不可變動(dòng)性。如果國(guó)家以減少底數(shù)為政策目標(biāo)，就可以有效地避免違規(guī)擴(kuò)大棚改范圍的問題。地方審計(jì)機(jī)關(guān)只能將此項(xiàng)建議作為信息上報(bào)或理論研究發(fā)表。而全國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境瞬息萬變，地方審計(jì)機(jī)關(guān)提出的可行建議可能在被關(guān)注到時(shí)就已錯(cuò)過了最佳時(shí)期。這也造成地方審計(jì)人員在政策執(zhí)行審計(jì)中對(duì)國(guó)家及省政府政策的盲目遵從，而不能從國(guó)家治理的角度對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的政策問題進(jìn)行歸集和建議。

二、國(guó)際上政策執(zhí)行審計(jì)的實(shí)施情況

從世界各國(guó)國(guó)家審計(jì)的審計(jì)工作實(shí)踐來看，審計(jì)工作經(jīng)歷了財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、政策執(zhí)行審計(jì)三個(gè)階段的轉(zhuǎn)變。美國(guó)審計(jì)總署于20世紀(jì)70年代就開始開展公共政策執(zhí)行審計(jì)； 1993年頒布《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，授權(quán)美國(guó)審計(jì)署向國(guó)會(huì)報(bào)告公共政策執(zhí)行效果的審計(jì)情況； 20世紀(jì)90年代以后更加重視聯(lián)邦政府公共政策執(zhí)行的責(zé)任。法國(guó)審計(jì)法院被憲法賦予協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督財(cái)政法規(guī)執(zhí)行的職責(zé)，并從2007年起對(duì)公共政策的執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督，評(píng)價(jià)政府部門執(zhí)行有關(guān)公共政策的效果。英國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)等國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)也都圍繞政府責(zé)任審計(jì)開展了與公共政策相關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。因此，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策執(zhí)行審計(jì)，順應(yīng)國(guó)際國(guó)家審計(jì)工作的趨勢(shì)，符合現(xiàn)代化審計(jì)的發(fā)展要求。

三、開展政策執(zhí)行審計(jì)的建議

我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的政策執(zhí)行審計(jì)還處在起步階段，審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系都還在探索中。筆者結(jié)合參加保障性安居工程跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，對(duì)開展政策執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行了有益的探索。

（一）建設(shè)政策執(zhí)行審計(jì)的法規(guī)體系

我國(guó)開展政策執(zhí)行審計(jì)的當(dāng)務(wù)之急就是解決審計(jì)權(quán)限和審計(jì)范圍的法律依據(jù)問題。首先，在審計(jì)法律體系中明確審計(jì)部門政策執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督權(quán)限，對(duì)政策執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)、范圍、形式加以規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)政策跟蹤審計(jì)有法可依。其次，制定出比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的政策執(zhí)行審計(jì)行為準(zhǔn)則及操作指南，使政策執(zhí)行審計(jì)有章可循。

（二）完善政策執(zhí)行審計(jì)的評(píng)價(jià)體系

筆者認(rèn)為政策執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)體系建設(shè)可以分為兩個(gè)部分：一是通用評(píng)價(jià)體系。顧名思義就是指在所有的政策執(zhí)行審計(jì)中均可以借鑒的評(píng)價(jià)指標(biāo)?？梢詮慕?jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三個(gè)角度，來構(gòu)建政策執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基本滿足政策執(zhí)行效果審計(jì)評(píng)價(jià)的需要，強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)的通用性。二是專業(yè)評(píng)價(jià)體系。這要根據(jù)政策制定的目標(biāo)、政策適用范圍等進(jìn)行分類，考慮政策類型、政策目標(biāo)、政策執(zhí)行主體等因素，分類構(gòu)建政策執(zhí)行審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這一部分評(píng)價(jià)指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是政策的特殊性。

（三）加強(qiáng)政策執(zhí)行審計(jì)的隊(duì)伍建設(shè)，使審計(jì)項(xiàng)目有人可用

首先，增加國(guó)家審計(jì)人員的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)及政策知識(shí)，注重培養(yǎng)復(fù)合型人才。要求審計(jì)人員除需要具備傳統(tǒng)審計(jì)專業(yè)知識(shí)和技能外，還應(yīng)通曉和掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、生態(tài)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、系統(tǒng)工程等多方面的專業(yè)知識(shí)和技能。其次，探索總結(jié)政策執(zhí)行審計(jì)方法，增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)人員的業(yè)務(wù)技能?？梢远ㄆ陂_展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增加審計(jì)人員交流，幫助開闊視野，掌握政策執(zhí)行審計(jì)的基本理論、基本方法和基本技能。最后，注重引進(jìn)和聘用相關(guān)領(lǐng)域的專家型人才，優(yōu)化審計(jì)資源配置，以保證政策執(zhí)行效果審計(jì)工作的順利開展。

（四）建立全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的建言通道，樹立基層審計(jì)人員的國(guó)家治理觀念

政策實(shí)施都是在基層實(shí)現(xiàn)，實(shí)施效果只有基層審計(jì)人員感觸最深刻。建立全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的建言通道可以使審計(jì)署能快速的取得一線政策執(zhí)行情況的信息，并使基層審計(jì)人員更多的參與國(guó)家治理的建言獻(xiàn)策中。建言通道的建立可以通過多種形式、多種途徑實(shí)現(xiàn)。筆者推薦兩種形式，一是在全國(guó)性政策執(zhí)行審計(jì)中設(shè)立建言獻(xiàn)策專項(xiàng)簡(jiǎn)訊，二是在審計(jì)署網(wǎng)站中增加基層審計(jì)機(jī)關(guān)政策執(zhí)行建言獻(xiàn)策專用郵箱。（張良）

【參考文獻(xiàn)】

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2、劉家義：切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，《新華網(wǎng)：國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義答本報(bào)記者問》2010年7月

3、陳宏：《淺談我國(guó)公共政策執(zhí)行審計(jì)中的問題及建議》，《現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì)》2014年第06期　　

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